Debat: Svalbard er det næste ”hotspot”, som arktiske eksperter skal kigge på

Prins Karls Forland er Svalbards sjette største ø. Foto: Per Harald Olsen / Wikimedia Commons.

Af Morgane Fert-Malka og Troy Bouffard

I det sidste årti har eksperter med relativ succes bekæmpet diskurserne om en ny ”arktisk guldfeber”. Med andre ord en ny kamp for ressourcer, territorium og navigationsrettigheder i Norden. Grundlaget for disse alarmerende diskurser er svagt, og både forskere og beslutningstagere ved udmærket, at der findes brede, veludviklede juridiske, politiske og institutionelle rammer, der gør det muligt på en ordentlig måde at tackle alle mulige konflikter, der opstår eller kunne opstå i regionen.

Der er dog ét spørgsmål, som ikke har fået svar, og som truer at destabilisere de regionale forhold uden umiddelbar og åbenlys løsning: Det norske territorium Svalbard.

Der er en hel række problemer omkring Svalbards status og politiske fremtid, som sikkert vil drage mere og mere opmærksomhed i kommende år. Svalbard er dén arktiske sag, som indebærer nok tvetydighed og er vigtig nok til at udløse konflikt i denne fredelige region. Nu er det rigtige tidspunkt for arktiske eksperter og interessenter til at kigge nærmere på øgruppen og tale om, hvad der kunne gå galt med den, inden det gør og inden mainstream medierne tilegner sig temaet på en forkerte måde.

En unik juridisk konstruktion
Svalbard er som bekendt en øgruppe som ligger i det Arktiske hav mellem Norge og Nordpolen. Øgruppen har haft en speciel status ifølge Svalbardstraktaten fra 1920. Traktaten tildeler Norge suverænitet over Svalbard, men definerer samtidig øgruppen som en demilitariseret og fri økonomisk zone med lige adgang for alle traktatpartnere (i dag 45 stater). Traktaten nævner, at Norge ikke må forhindre internationale aktiviteter på øerne men er ansvarlig for territoriets bestyrelse og økologiske beskyttelse. Dokumentet er ret uspecifikt angående Norges præcise beføjelser og forpligtelser.

Svalbardstraktaten har i mange årtier været et eksempel i Arktisk politik på et nyttigt idiosynkratisk kompromis. Den har, blandt andet, gjort det muligt for Svalbard at etablere sig selv som et internationalt center for videnskabelig forskning. Men det har ikke været uden spændinger. Rusland har altid været meget optaget af Svalbard. Ikke mindst på grund af øgruppens væsentlige russiske befolkning og betydelige mineralressourcer. Under den Kolde Krig var Svalbard det eneste vestlige territorium med sovjetisk tilstedeværelse. Disse historiske faktorer har påvirket Moskvas opfattelse af Svalbard hidtil, selv om russerne er færre og færre på øerne.

Divergerende fortolkninger
Rusland udfordrer Norges implementering af Svalbardstraktaten konstant, ikke mindst når det handler om minedrift, fiskeri og beredskabsinfrastruktur. Men Ruslands regelmæssige protester er kun et udtryk for hvor problematisk Svalbardstraktaten er generelt. Mange lande har faktisk stillet spørgsmål ved eller ligefrem protesteret imod Norges fortolkning af traktaten, og mange eksperter har gjort det klart, hvor svagt og utilstrækkeligt det 1920 dokument er i betragtning af nuværende udfordringer.

Svalbardstraktaten blev udarbejdet og ratificeret flere årtier før udviklingen af det nuværende internationale havretssystem. Det betyder ikke kun, at den er skrevet på et forældet juridisk sprog, som i sig selv er problematisk. Det forklarer blandt andet, at traktaten ikke bestemmer, om Norge har fuldt – normalt – suverænitet over Svalbards 200-sømil eksklusive økonomiske zone og over øernes kontinentalsokkel, eller om disse zoner også er underlagt de samme særlige bestemmelser som selve øerne og deres territorialfarvand. Eksklusiv økonomisk zone og kontinentalsokkel var nemlig to begreber, som ikke fandtes i 1920.

Denne mangel på definition har været årsag til spændinger ikke kun mellem Norge og Rusland, men også mellem Norge og sine vestlige partnere, inklusiv EU og EU-medlemmer, som hævder rettigheden til at udnytte havressourcer i regionen. To fortolkninger findes for det eksisterende juridiske konstrukt. De fleste lande, som deltager i traktaten, hævder at principperne om fri og udiskrimineret adgang til territoriet og dets ressourcer gælder også i Svalbards eksklusive økonomiske zone og på kontinentalsoklen, selvom disse maritime zoner ikke er nævnt i traktaten – af god grund. Norge påstår, at disse principper kun gælder i zonerne, som er nævnt i traktaten – det vil sige selve øerne og et snævert bånd af territorialfarvand – og at almindelig norsk suverænitet med eksklusiv adgang gælder udenfor disse grænser.

De involverede stater – især Norge og Rusland – har været opmærksom på den juridiske ubestemthed i lang tid. Problemet er dog først blevet akut i de seneste år, eftersom staterne er begyndt med at handle konkret på deres divergerende fortolkninger. I januar 2015, Norge udgav boretilladelser ved Svalbards kyst i Barentshavet, en beslutning som Rusland stærkt protesterede imod. Den russiske vicepremierminister Dmitri Rogozin besøgte i april 2015 Svalbard uannonceret, på trods af hans personlige europæiske rejseforbud – En måde for ham at bekræfte fortolkningen, at almindelige regler ikke gælder på Svalbard . Rogozins besøg udløste en mindre diplomatisk krise og mange negative reaktioner i norske og globale medier.

Norge er også fanget i en alvorlig strid med EU om fiskerettigheder, siden EU i 2013 tildelte europæiske skibe licenser til at udvinde snekrabbefangsten i Svalbards fiskezone. Norge annoncerede i 2015 et fiskeforbud i selve zonen med undtagelser for norske skibe.

Tegn på eskalering
Svalbard er muligvis dét problem, som ikke umiddelbart kan løses under de nuværende juridiske og geopolitiske betingelser. I de sidste årtier har Rusland opretholdt en betydelig tilstedeværelse på øgruppen og øget sin investering i minedrift. Den russiske ledelse har tildelt Svalbard stigende politisk opmærksomhed og forsøgt at øge dette spørgsmåls synlighed blandt befolkningen. I oktober 2017, sandsynligvis med grønt lys fra Kreml, lækkede de russiske medier en strategisk rapport fra forsvarsministeriet, hvor Norges unilaterale ”forsøg på at etablere absolut suverænitet på øgruppen Svalbard og dennes 200-sømilszone” fortolkes som en direkte trussel mod Rusland og ”øger relevansen af magtfaktoren i internationale politik”.

Striden med EU om snekrabbefiskeri ser heller ikke ud til at kunne løses – tværtimod, den viser tegn på eskalering. Norge anholdte et litauisk skib i 2016, som fiskede i internationalt farvand. Den litauiske operatør sagsøgte den norske stat og vandt retssagen. I 2017 anholdte Norge endnu et skib, som sejlede med lettisk flag og fiskede i Svalbards zone under EU-licens. Den europæiske fiskerilobby er rasende og EU-lovgivere fastholder entydigt, at Norge overtræder sine forpligtelser under international lov. Det handler ikke længere om dialog eller kompromis: hverken EU eller Norge agter at opgive sig.

Det handler i virkeligheden ikke bare om snekrabbe. Snekrabbe tilhører stillesiddende dyrearter og er derfor underlagt samme juridiske bestemmelser, som minerale ressourcer under international havret. Den endelig beslutning om hvem der har adgang til krabberne, vil påvirke fremtidige beslutninger om, hvem har adgang til olien i dette ressourcerige område.

Der synes gradvist at opstå en konsensus – dog uden tydelig koordination – blandt staterne mod den norske fortolkning. Norge er ret isoleret i denne sag. Det bringer os dog ikke tættere på en løsning. Denne kronik kan næppe udtrykke hele kompleksiteten, der vil opstå, når det internationale samfund endelig initierer en dialog om reform af Svalbards regime.

Belastning på Norge og Ruslands bilateral forhold
Man må ikke overvurdere staternes interesse i at afklare situationen. I perioder med fred og stabilitet er staterne nemlig glade for juridisk ubestemthed, for den tillader dem at fremme deres særlige interesser afhængigt af omstændighederne. På trods af reelle og mangeårige spændinger har Rusland og Norge en lang erfaring i, at lade hinanden beskæftige sig på Svalbard med det, de har lyst til og er bedst til, så længe dette ikke underminerer det overordnede arrangement. Det kræver, at man en gang i mellem protesterer officielt, bare for at sikre sin juridiske position hvis der skulle opstå seriøse konflikter i fremtiden.

Det har været et langvarigt og stabilt spil, hvis formelle og uformelle regler begge spillere forstår. Det illustrerer også en mere overordnet sandhed: selv om Rusland og Norge næppe kunne være to mere forskellige stater, med mere forskellige politiske systemer og strategiske orienteringer, så har de været gode naboer. De to stater er dybt socialiseret med hinanden, forstår hinanden godt og opretholder omfattende, velfungerende bilaterale forhold. Disse bilaterale forhold – hvor den lejlighedsvise udveksling af sure diplomatiske noter spiller en vigtig role – er lige præcist det, der har gjort det muligt for den mærkelige, idiosynkratiske Svalbardsregime at holde så længe.

Spørgsmålet, som Arktis-eksperter nu skal forsøge at svare på, er hvordan forringelsen af den geopolitiske situation – og som følge af det norsk-russiske forhold – kan påvirke stabiliteten af Svalbard-arrangementet. Omvendt, bør man spørge, hvad for en rolle Svalbard måtte spille i at forværre norsk-russiske og globale forhold yderligere, og hvordan den juridiske ubestemthed måtte udløse konflikt. Der er en reel strategisk dimension i sagen. Den russiske protest i starten af 2017 mod NATOs beslutning om at holde sin parlamentariske forsamling på Svalbard, er et eksempel blandt mange andre, der illustrerer hvor lidt man har styr på hvad ”demilitarisering” betyder og hvilken rolle øgruppen måtte spille i en militær konflikt. Juridisk tvetydighed er et nyttigt redskab for stater i en stabil verden til at fremme deres interesser uden at overtræde reglerne eller provokere deres partnere – det hedder normalt realpolitik; men det er også en ekstra konfliktfaktor når situationen er ustabil.

Konsekvenser for regionen
Det er ikke kun bilaterale forhold, som er i spil. Det er også uklart, hvordan en eskalering af Svalbardsstriden kunne påvirke hele den politiske situation i Arktis – en region med omfattende, flerlagede og komplekse rammer for ”governance”. Kunne disse rammer absorbere et alvorlig chok i Svalbard? De spørgsmål, som opstår omkring Svalbards regime, rører ved næsten alle aspekter af arktisk governance, fra suverænitetsfordringer, ressourceudvinding, navigationsrettigheder og miljøbeskyttelse til videnskabeligt samarbejde – et vigtigt emne, som er blevet bekræftet af landene i Arktisk Råd i en multilateral aftale i Faibanks tidligere i år. Svalbardssituationen indebærer nok kompleksitet til at legitimere alvorlige bekymringer, for regionen har aldrig oplevet en så høj koncentration af konfliktfyldte spørgsmål på et sted.

Eksperter og beslutningstagere hylder tit Arktis som en region, hvor enhver konflikt som ikke kan løses bilateralt kan – og hidtil har kunnet – løses enten gennem soft law, takket været det Arktiske Råd, eller gennem hard law, hvis mest direkte udtryk er FNs Havretskonvention af 1982. Men hverken det Arktiske Råd eller Havretskonventionen har noget at byde på i dette tilfælde. Det var aldrig meningen, at de skulle bruges til dette.

Der er mange flere store spørgsmål, som skal besvares. Hvordan ville det påvirke Norges arktiske strategi og identitet, hvis Svalbards status skulle ændres? Er det det, som de norske beslutningstagere tænker på, når de fastholder deres omstridte stilling mod alle andre? Hvilken rolle kan det Barents Euro-Arktisk Råd (BEAC) eller andre subregionale foraer spille – under hensyntagen til, at Svalbard ikke står på deres dagsorden for tiden? Sidst, men ikke mindst – selv om dette spørgsmål næsten aldrig stilles i nuværende debatter – hvorvidt burde Svalbards beboere have en stemme i sagen?

Vi afslutter denne kronik i frustration, for det er umuligt at uddybe alle disse fascinerende spørgsmål på én gang. Håbet er dog, at de vil drage opmærksomhed blandt alle, som interesserer sig for den politisk fremtid i Arktis. Vi ønsker ikke at skrive endnu en klumme, der advarer verdenen om forestående militarisering af Arktisk. Vi ønsker bare at eksperterne undersøger og diskuterer dette vigtigt emne, og forsyner diplomater og beslutningstagere med nogle løsninger, som skal sikre, at Arktis forbliver den eksemplariske region med fred, dialog og innovation, som vi kender den i dag.

Morgane Fert-Malka (@CuriousArctic) er en fransk politolog, som fokuserer på international politik i Arktis og Ruslands arktiske strategi. Hun arbejder fra Moskva og Sankt Petersborg, og har sin egne kronik i Arctic in Context hos World Policy Institute i New York.

Troy Bouffard (@ArcticTroy) er lektor på UAF School of Management i Fairbanks University, hvor han kombinerer sit militære baggrund med sin akademisk ekspertise om national sikkerhed, beredskab, strategi, og international lov i Arktis. Han er også kontraktansat for det amerikansk forsvarsdepartements USNORTHCOM og Alaskakommando.

3 Comments on Debat: Svalbard er det næste ”hotspot”, som arktiske eksperter skal kigge på

  1. Helt enig i de batragtninger, der fremkommer i kronikken. Det er værd at hæfte sig ved, at konflikten her ikke er imellem Norge og Rusland, men derimod imellem Norge og de øvrige kontrahenter i Svalbard-traktaten, herunder Danmark. At sagen har international bevågenhed understreges af, at den seneste nation, der lige har tiltrådt Svalbard-traktaten er Nordkorea!

    Det er i øvrigt interessant, at man blandt danske sikkerhedspolitiske eksperter ikke har haft blik for denne problemstilling, når man har beskrevet de sikkerhedspolitiske problemstillinger i Nordatlanten og Arktis. Ej heller i FE’s publikationer berøres problemstillingen, der på mange måder kan komme til at udfordre de gænngse og traditionelle sikkerhedspolitiske præmisser.

Leave a Reply

Din email adresse vil ikke blive vist offentligt.


*